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    把握城市更新演进的时与势,让上海“新老共生、烟火传续”
    2023-07-20 11:20:41 756
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    在工业化、城镇化、现代化驱动下,我国城市更新从追求增量走向盘活存量,从外延式发展走向内涵式发展,从追求单一目标走向追求多元目标,从大规模运动式改造走向小规模渐进式更新,从单一化路径走向差异化路径,从粗放式走向精细化。

    作为城市更新的重要类型之一,居住类更新备受各界关注,特别是以征收为路径的成片旧区改造工作。上海市委、市政府坚持将其作为事关百姓福祉和城市长远发展的重要民生工程、民心工程,以坚定的决心、务实的作风、创新的政策,“一届接着一届干”,加快推进旧城现代化进程,逐步提升市民生活品质、公共空间品质、城市风貌品质和区域功能品质。

    「工作重心渐次调整」

    根据住房更新的轻重、缓急、难易,上海先后开展“危房棚户简屋”改造、“成片二级旧里以下房屋”改造、“两旧一村”改造,工作重心依次调整、逐渐延伸。

    20世纪90年代初,上海市民居住矛盾突出,成片危房、棚户、简屋达365万平方米。市第六次党代会把旧区改造、***居住的起点,落在改造结构简陋、环境最差的危棚简屋上,提出到2000年完成改造的目标。通过近10年努力,基本完成改造任务。

    2000年底,在旧里以下房屋分布中,成片分布的占57.0%,整街坊的占31.5%,零星的占11.5%。也就是说,成片、成街坊集中分布的旧里以下房屋共占到88.5%以上。由此,2001年初启动的“新一轮旧区改造”,将工作重心锁定在“成片二级旧里以下房屋”上。这就是后来常说的“成片旧改”。

    到2009年,上海将旧区改造“包围圈”缩小到最困难、最急迫、最艰巨的呈连绵成片状分布的“五大基地”。这是旧区改造的一次“阵地战”,五位市领导分别对口联系、重点推进。

    到2018年,上海尚余约18万户家庭依然使用手拎马桶。由此,上海开始成片旧改的最后“攻坚战”,提出5年内基本完成改造目标。通过努力,最终于2022年7月提前完成任务。至此,大规模成片改造全面收官。

    2022年,全市剩余总计约30万户零星旧里以下房屋、不成套旧住房(含小梁薄板)、“城中村”需要进行更新改造。由此,市第十二次党代会提出总体要求,将“两旧一村”改造提上议事日程。

    可见,上海数十年如一日的居住类更新工作是一步一个脚印,不断调整工作重心和工作节奏,不断攻坚克难。

    「工作方式不断演进」

    上海根据自身特点,先后经历了以“综合改造”“拆旧建新”“拆改留并举”“留改拆并举”等不同改造方式进行居住更新的阶段,在不同时期审时度势开展工作。

    在经济技术条件还不成熟的情况下,上海最早采取“搭搭放放”、成套改建等综合改造方式来解决居住拥挤问题,但能够适应这些改造方式的房屋十分有限,资金也很困难,因此实施规模不大。随后开展的“危棚简”改造,基本上以“拆旧建新”形式进行。

    2001年,在旧区改造的工作重心从“危棚简屋”调整为“成片二级旧里以下房屋”之后,上海确立“拆改留并举”的指导思想。

    2017年,在成片旧改进入攻坚阶段之际,上海把“拆改留并举”调整为“留改拆并举”,确立了在保民生、保基本、保安全基础上的“应留必留、该改尽改、当拆快拆”,要求“旧区改造绝不犹豫懈怠、风貌保护绝不放松忽视”。

    总体而言,上海在城市更新方式上经历了实事求是、因势利导、循序渐进的过程。

    「工作制度不断创新」

    从2002年提出“阳光动迁”起,上海旧改坚持群众路线,不断完善与创新“公开、公平、公正”制度,规范化建设从未停止。

    比如,2003年开展“五项制度”等一系列举措和方法,加强动迁管理;2003年至2009年,从“六公开”到“九公开”到“十公开”,到后来的“结果也公开”,持续增强透明度、可信度。

    2005年起,以党建联建提升征收工作服务水平,逐渐强化市、区、街、居党组织在旧改工作中的“四级联动”;2006年起,实施“两费分离”,实现支付居民的动迁补偿费与支付动迁机构的劳务费分离,规避“老实人吃亏”。

    2007年起,探索从“要我改”到“我要改”,开展“两轮征询”,即要不要改造、如何改造均问计于民,充分尊重居***见,探索全过程人民民主;2009年起,引入律师开展法律援助,通过网上签约、电子协议等形式确保程序公正、补偿公平。

    不仅如此,国家动迁政策几乎每隔10年进行一次修订,上海也相应对细则进行修订,并针对自身特点完善具体政策,不断贴近居民需求,不断符合实际需要。

    特别是2011版细则,实现了从“拆迁”到“征收”,规避了以前需要建筑物“灭失”才能实施动迁的规定,为保护优秀历史建筑打下了基础,政策日趋科学合理。

    同时,补偿安置标准也从具有保障色彩的“数人头”走向市场经济思维的“数砖头”,再到2009年提出“数砖头加套型保底”,体现了市场价值标准基础上的托底保障与人性关怀。

    「各项政策不断推进」

    旧区改造作为“重中之重”的工作,是花钱较多、资金平衡较难的城市更新类型。

    1992年,上海以毛地批租形式利用社会资本开展旧区改造,解决了困扰旧区改造的资金难题,开启了大规模危棚简屋改造的先河。

    2004年,上海成片旧改在“土地储备、净地出让”的国家政策要求下,从利用社会资金调整为以政府财政或专项债形式开展旧区改造的“土地储备”。由于成本巨大,上海便探索“市区联手”,集合两级财政力量开展土地储备征收,实现土地的一级开发,进而通过“招拍挂”,实现拆迁(征收)成本的基本回笼。

    随着时间的推移,旧区改造剩下来的多是“难啃的骨头”,多元主体共建共享的呼声越来越高,对法治化、规范化、精细化的要求越来越高,对历史文化风貌保护的要求更高,资金平衡的困难更大。在这样的情况下,上海进一步探索“市区联手、政企合作”新机制,以功能性国企为纽带,搭建政企合作平台,打通社会主体参与旧区改造的路径,积极利用银团资金和社会资本。

    同时,通过土地、金融等一系列政策创新,探索在历史建筑保留保护要求下的带建筑物、带方案招拍挂和场所联动;通过平台统筹,探索“一二级联动”与跨周期、跨区域、跨类别的“三跨”平衡;通过招商股转,遴选有品牌、有实力、有经验的市场主体等。

    总体上,上海旧改政策、机制与时俱进,不断适应形势变化与要求,积极进行政策完善与创新。

    「工作路径不断丰富」

    1991年前,上海旧区改造更多采取的是非征收路径,综合改造,实物安置,居民回搬。但受制于当时的经济技术条件,总体规模不大。

    1991年1月至2月,时任市长***通过一系列调研,提出“旧城区改造要跳出原地拆建的老路子”,确立“打到外线去,挺进大别山”的战略思想,强调“旧城区改造要尽量利用级差地租的效益,求得资金平衡”。同年3月,市委、市政府召开住宅建设工作会议,决定“按照疏解的原则,改造危房、棚户、简屋,动员居民迁到新区去”。

    此后,上海通过大规模征收,形成了旧区改造的一条“主线”。

    在大规模征收路径形成旧区改造主线的同时,上海也积极探索了一系列非征收路径,开展以原址、原物、原生态为主要方式的更新改造,通过成套改造、置换腾退、综合***、环境治理、房屋修缮、设施完善、自发改建、自主交易等,实现不同程度的居住***,构成具有实验性特征的多条“副线”。

    比如,针对优秀历史建筑的保留保护试点、针对老旧小区和旧住房的综合***、针对建成环境的综合环境治理、针对老旧住房的常态化维护与修缮、针对旧住房和老旧小区的公共设施建设、针对老旧房屋的民间自发维修改建,以及其他有机更新的特色化探索。

    这些非征收类的居住类更新,多属于低扰动、低投入、***型的有机更新范畴,在大部分保持原有建筑结构、历史风貌、社会生态的基础上,不同程度***了原住民住房条件。虽然在探索中前行、总体规模不大,却积累了宝贵经验,为新形势下的城市更新新模式、新机制探索打下了基础。

    实践充分证明,把握好时势,顺势而为,因势利导,能够帮助一座城市更好确定发展定位和前进方向,并通过改革创新、攻坚克难,把实际工作做得更好。

    纵观上海数十年来居住类更新工作的决策、部署、探索、实践:早期主要采取“人迁房拆”模式,重视人口疏解基础上的住房***、旧区振兴;近期主要推进“人迁房留”模式,突出人口疏解基础上的风貌保护、文脉传承。

    展望未来,可积极探索“人留房留”的城市更新模式,寻求人口适度疏解基础上的新老共生、烟火传续,包括建立在居民自愿、品质提升基础上的回购回租等城市更新新路径。

    要突破传统思维惯性、路径依赖,分析时代背景、现实特征和形势要求,明确发展目标愿景,创新发展方法路径,进而建章立制,切实指导与推进城市更新行动。

    (作者:上海社会科学院研究员、教授级高级规划师,上海城市记忆空间研究院院长 万勇)



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